ANALISIS JURIDICO AL PROYECTO DE LEY DE REFORMA A LA LEY Nº147
Antecedentes Constitucionales
Desde el punto de vista teorico, el derecho de asociacion ha tenido
una incorporacion tardia a los catalogos de derechos fundamentales,
y resulta obligado reconocer su ausencia en la Declaracion de
Derechos del Hombre y del Ciudadano, dado que se pensaba que los
partidos politicos como entidades intermedias entre el poder y los
ciudadanos suplantaban la voluntad de estos ultimos.
En la actualidad, las naciones civilizadas intentan compatibilizar
un mayor grado de desarrollo y de justicia social con el
mantenimiento del pluralismo politico y de la alternancia en el
poder. Y en este proceso, se intenta reforzar la presencia y
participacion de todos los sectores de la vida social, fomentando
su organizacion y garantizando el caracter abierto del sistema.
Es asi que hoy en dia el derecho de asociacion esta expresamente
consignado en la casi totalidad de las Constituciones occidentales,
considerandose que constituye uno de los derechos fundamentales que
mas contribuye a la profundizacion del sistema democratico y a la
participacion ciudadana.
En general, todos los ordenamientos constitucionales de nuestro
pais, a partir de La Liberrima de 1893, garantizan la libertad y el
derecho "de asociacion para cualquier objeto licito". Desde 1939
es un derecho considerado entre los derechos ciudadanos, dandose
potestad al Estado para autorizar los organismos corporativos,
morales, culturales, economicos, cientificos y tecnicos.
Asi lo disponen la Constitucion de 1893, Arto. 52; la Constitucion
de 1911, Arto. 48; la Constitucion de 1939, Artos. 29 y 126; la
Constitucion de 1948, Artos. 29 y 81; la Constitucion de 1950,
Artos. 32 y 91; y la Constitucion de 1974, Artos. 33 y 70.
La vigente Constitucion Politica de Nicaragua consagra el DERECHO
DE ASOCIACION en el Articulo 49, que dice textualmente:
En Nicaragua tienen derecho de constituir organizaciones los
trabajadores de la ciudad y del campo, las mujeres, los jovenes,
los productores agropecuarios, los artesanos, los profesionales,
los tecnicos, los intelectuales, los artistas, los religiosos, las
Comunidades de la Costa Atlantica y los pobladores en general, sin
discriminacion alguna, con el fin de lograr la realizacion de sus
aspiraciones segun sus propios intereses y participar en la
construccion de una nueva sociedad.
Estas organizaciones se formaran de acuerdo a la voluntad
participativa y electiva de los ciudadanos, tendran una funcion
social y podran o no tener caracter partidario, segun su naturaleza
y fines.
Esta disposicion garantiza el reconocimiento con caracter universal
del derecho de asociacion de todos los ciudadanos al hacer una
enumeracion bastante exhaustiva de distintas colectividades; y, al
enunciar concretamente determinados sectores sociales, subraya la
importancia que les concede al consagrar a nivel constitucional el
derecho generico a constituir organizaciones.
El texto constitucional, al enumerar los distintos sectores
sociales que tienen el derecho de constituir organizaciones, pone
de relieve que su finalidad sera "lograr la realizacion de sus
aspiraciones".
Esto supone el reconocimiento de que los pobladores de Nicaragua
poseen diversos intereses que logicamente podran entrar en
contradiccion sin que ello signifique fractura o crisis alguna en
la estructura del Estado. Por el contrario, todo sistema
democratico parte de que cualquier sociedad se encuentra dividida
segun la posicion economica y cultural de sus miembros.
Lejos de aspirar a la creacion de colectividades homogeneas,
uniformadas segun la ideologia o los principios de un partido unico
o de un dictador, los Estados de Derecho pretenden establecer los
cauces pacificos para la resolucion de las diferencias mediante la
articulacion de normas juridicas aplicables a todos los miembros de
la sociedad. Por tanto, un Estado democratico considera el
conflicto de intereses como algo inherente a la vida social y
proporciona los medios necesarios para incorporarlo a la vida
politica.
El derecho de asociacion supone un instrumento de participacion de
la ciudadania mediante la expresion de las diferencias que se
desarrollan a nivel comunitario. Es importante poner de manifiesto
que este es un derecho de caracter libre y voluntario, que, segun
el mismo Articulo 49 Cn., se ejercera de acuerdo a "la voluntad
participativa y electiva" de los ciudadanos, lo que reviste gran
importancia ya que se rechaza todo encuadramiento de tipo coactivo.
Ademas de esta norma expresa sobre este derecho, la Constitucion
Politica reconoce en su Articulo 46 la plena vigencia de los
derechos consignados en diferentes instrumentos internacionales
ratificados por Nicaragua, que a su vez se consagran el derecho de
asociacion. Por tanto, estos convenios son leyes de la Republica
al estar incorporados con rango constitucional en el ordenamiento
juridico nacional, y dicen textualmente:
Declaracion Universal de los Derechos Humanos
Arto. 20:1
Toda persona tiene derecho a la libertad de reunion y asociacion
pacificas.
Arto. 22:
Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho
a...obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacion
internacional, habida cuenta de la organizacion y los recursos de
cada Estado, la satisfaccion de los derechos economicos, sociales
y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de
su personalidad.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos
Arto. 22:
1.Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, ...
; 2. El ejercicio de tal derecho solo podra estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una
sociedad democratica en interes de la seguridad nacional, de la
seguridad publica o del orden publico o para proteger la salud o la
moral publicas o los derechos y libertades de los demas.
Pacto Internacional de Derechos Economicos, Sociales y Culturales
Arto. 1:
2.Para el logro de sus fines todos los pueblos pueden disponer
libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de
las obligaciones que derivan de la cooperacion economica
internacional, basada en el principio de beneficio reciproco...
Declaracion Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Arto. XXII:
Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover,
ejercer y proteger sus intereses legitimos de orden politico,
economico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de
cualquier otro orden.
Convencion Americana sobre Derechos Humanos
Arto. 16:
Libertad de Asociacion
1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con
fines ideologicos, religiosos, politicos, economicos, laborales,
sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra indole.
2. El ejercicio de tal derecho solo puede estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una
sociedad democratica, en interes de la seguridad nacional, de la
seguridad o del orden publicos, o para proteger la salud o la moral
publicas o los derechos y libertades de los demas.
En relacion a estos dos ultimos instrumentos, tambien es importante
senhalar que en el Articulo 5 de la Constitucion Politica consagra
la adhesion a los principios del Derecho Internacional Americano
reconocido y ratificado soberanamente; por tanto, todas las normas
contenidas en la Declaracion y la Convencion Americanas, como parte
de ese Derecho, son puestas nuevamente con rango constitucional en
el ordenamiento juridico nacional.
Todas estas son normas constitucionales que consagran el derecho de
asociacion en Nicaragua, cuyo ejercicio esta regulado por la Ley
Nº147 Ley General sobre Personas Juridicas sin fines de lucro que
se pretende reformar.
Observaciones al Proyecto de Ley de Reforma a la Ley Nº 147
El Proyecto de Ley de Reforma a la Ley Nº 147 afecta los articulos
14, 17 y 29 de dicha Ley, proyecto al que se hacen las siguientes
observaciones:
1) El Proyecto de Ley transcribe integramente el primer parrafo del
Arto. 14, tal como esta en la Ley Nº 147. El mismo establece
claramente que: "El Departamento de Registro y Control de
Asociaciones de Ministerio de Gobernacion sera el encargado de
aplicacion de esta Ley". Es decir, que este articulo define de
manera expresa la instancia a la que corresponde la aplicacion de
la Ley Nº 147.
La segunda parte del Proyecto de reforma al Arto. 14 entra en
contradiccion con la primera parte antes referida, pues establece
que: "El Ministerio de Gobernacion ejercera la vigilancia de las
personas juridicas a que se refiere esta Ley", trasladando la
facultad de aplicacion de la Ley Nº 147 a todo el Ministerio de
Gobernacion, sin respetar lo establecido en la primera parte del
Arto. 14. De tal manera que cualquier Organo o Direccion del
Ministerio de Gobernacion podria ejercer la supervision mencionada,
sea la Policia Nacional, Bomberos, Migracion, etc., ya que todos
estos son parte del Ministerio de Gobernacion.
2) Tambien el Proyecto de reforma establece que: (El Ministerio de
Gobernacion) "podra realizar todas las inspecciones que estime
convenientes para garantizar el correcto funcionamiento de estas y
requerir la informacion que considere de utilidad".
Esta disposicion reitera la contradiccion mencionada en el parrafo
anterior, descalificando al Departamento de Registro y Control de
Asociaciones antes citado. Y por otra parte, violenta el Articulo
49 de nuestra Constitucion Politica, que garantiza el derecho y la
libertad de asociacion, puesto que ningun organismo de Gobierno
puede discrecionalmente y cuando asi lo estime conveniente,
intervenir, sin razon especifica, en la vida de una asociacion.
En todo caso, el articulo reformado deberia precisar que tipo de
inspecciones puede realizar el Ministerio de Gobernacion por medio
de su Departamento de Registro y Control de Asociaciones y en que
casos se pueden realizar tales inspecciones.
3) Continua el Proyecto de Ley diciendo que: "Las mismas estan
obligadas a remitir al Ministerio los balances de su estado
economico al finalizar el anho calendario".
Parece que los proyectistas no leyeron bien la Ley Nº 147, pues
esta ya tiene normado en su Arto. 13 literal f) dicha obligacion.
Lo unico que varia es que la Ley actual dice "anho fiscal" y el
Proyecto dice "anho calendario".
4) El Proyecto de reforma al Arto. 14 dice lo siguiente: "Para el
caso de las Fundaciones, el Ministerio de Gobernacion, coordinara
la vigilancia con el Ministerio respectivo, conforme a la finalidad
de creacion de estas".
Con esta disposicion, el Proyecto traslada la facultad de
vigilancia de las Fundaciones a cualquier Ministerio de Estado, ya
que son muchas y muy variadas las actividades de las Fundaciones;
esto violenta la propia Ley Nº 147, que indica especificamente en
su Arto. 14 que es el Departamento de Registro y Control de
Asociaciones del Ministerio de Gobernacion el encargado de la
aplicacion de la Ley Nº 147. Por lo que no puede trasladarse a
otros Ministerios dicha facultad de vigilancia.
5) El Proyecto de reformas al Arto. 14 dice lo siguiente: "Queda
establecido que ningun Organismo No Gubernamental (O.N.G) podra
solicitar fondos en el exterior, si no es con la debida
autorizacion del Ministerio de Cooperacion Externa".
Lo primero que llama la atencion es la calificacion de "Organismo
No Gubernamental", la cual no esta tipificada en la Ley Nº147, que
si define las Asociaciones, Fundaciones, Federaciones y
Confederaciones; por lo que de acuerdo a esta Ley no existen
tipificados los denominados Organismos No Gubernamentales. Por
tanto, juridicamente esta disposicion de la reforma no es aplicable
a las Asociaciones, Fundaciones, Federaciones y Confederaciones ya
que estas en nuestra legislacion no se denominan Organismos No
Gubernamentales.
Si se revisa el Reglamento de Procedimiento para la Gestion y
Ordenamiento de las Donaciones procedentes del Exterior (Diario
Oficial La Gaceta Nº14 del 20 de enero de 1987), para los efectos
del mismo, en su Arto. 3 literal ch) (ultimo parrafo) dice: "...(se
entiende) Por Organismo No Gubernamental a todo organismo o persona
que no es un organo gubernamental, sean nicarag?enses...".
Si se aplica esta definicion a la reforma propuesta del Arto. 14,
seria posible afirmar que ninguna persona particular, natural o
juridica, podria solicitar ninguna clase de fondos al exterior, sin
la autorizacion del Ministerio de Cooperacion Externa, afectando a
todos los nicarag?enses, lo cual es absurdo e inconcebible. Desde
otro punto de vista, esta disposicion tambien es violatoria del
principio juridico de la Libre Contratacion, consagrado en nuestra
legislacion.
Es oportuno indicar que el mencionado Reglamento esta en plena
vigencia e incorporado a las atribuciones del Ministerio de
Cooperacion Externa, de acuerdo a Decreto Nº 56-90 (Diario Oficial
La Gaceta Nº240 del 13 de diciembre de 1990), por el cual se creo
el Ministerio de Cooperacion Externa, Decreto que en su Arto. 1
numeral 6, incorpora dicho Reglamento como atribucion de ese
Ministerio.
Este Reglamento en su Arto. 4 establece la obligatoriedad de los
ONG de contar con la aprobacion del Ministerio de Cooperacion
Externa para la obtencion de donaciones del exterior. Este
Articulo y el Reglamento en mencion son sumamente precisos en
cuanto a establecer controles en la obtencion de donaciones, que
son ejercidos por el Ministerio de Cooperacion Externa.
Lo anterior indica que la reforma en este sentido del Arto. 14 de
la Ley Nº147 es absolutamente innecesaria, por cuanto el Reglamento
mencionado es mas especifico y amplio.
6) El Proyecto de Ley propone sanciones pecuniarias por infringir
las disposiciones de los Artos. 6 y 13 incisos c, d, e y Arto. 24
inciso e. En estos casos la Ley Nº147 en su Arto. 22 establece las
sanciones administrativas, las cuales contemplan multas, incluyendo
las relativas al incumplimiento del Arto. 13 de la misma Ley.
Por lo cual, resulta sobrancero y repetitivo la propuesta de
reforma, y bastaria con adicionar al Arto. 22 literal a) lo
relativo al Arto. 6. Haciendo notar que lo referido al Arto. 24
inciso e) esta contemplado en el mismo articulo la aplicacion de la
sancion contenida en el Arto. 22 literal a).
Nuevamente se observa que en la reforma que "el Ministerio de
Gobernacion impondra gubernativamente las multas", violentando el
Arto. 22 de la Ley Nº147, que establece que el Departamento de
Registro y Control de Asociaciones sera el organo encargado de
aplicar las sanciones administrativas.
La segunda parte de la reforma propuesta al Arto. 17 que dice: "si
aun persisten en la infraccion..." contiene una disposicion ya
establecida en el literal b) del Arto. 22 de la Ley Nº147. Por lo
que unicamente cabria reformar ese literal b) para precisar el
plazo de la intervencion.
7) La reforma propuesta establece que "los estados financieros de
todos los organismos que se determinan en esta Ley, seran
auditoriados por Auditoria Externa, reconocido por el Ministerio de
Finanzas".
Realmente sorprende la redaccion de esta disposicion, por cuanto el
Ministerio de Finanzas no tiene ninguna facultad de reconocer
auditorias externas. En Nicaragua existe una ley relativa a
Colegio de Contadores Publicos (de 1959) que regula el ejercicio de
esta profesion y tambien la Contraloria General de la Republica
tiene facultades referidas a las auditorias. Por ello, lo
dispuesto en la reforma propuesta, no tiene ninguna fundamentacion
juridica.
8) Por ultimo, lo mas lamentable del Proyecto de reforma a esta
Ley, habida cuenta que los proyectistas deberian conocer nuestra
Constitucion Politica, si no toda al menos sus propias
atribuciones, es que ignoran que unicamente la Asamblea Nacional
esta facultada para cancelar las personalidades juridicas que ella
misma otorga.
Asi, el Arto. 138 de la Constitucion Politica, que enumera
taxativamente las atribuciones de la Asamblea Nacional, dice:
...5) Otorgar y cancelar la personalidad juridica a las
asociaciones civiles.
Nuestros Representantes ante la Asamblea Nacional desconocen el
elemental principio de que en Derecho las cosas se deshacen como se
hacen y proponen que se cancele la personalidad juridica a las
Asociaciones y Fundaciones por ministerio de la misma Ley,
ignorando lo dispuesto en la Constitucion sobre sus propias
atribuciones.
Conclusiones y Propuestas
Teniendo en cuenta los anteriores argumentos juridicos, los
suscritos Organismos No Gubernamentales consideran que las reformas
propuestas a la Ley Nº147 no son viables, y por el contrario
contienen elementos contrarios a la legislacion vigente en el pais
y solo contribuiran desde este punto de vista, a generar
oscuridades e incoherencias en la misma, con serias consecuencias
para el trabajo desarrollado por ellos mismos.
Como se sabe cualquier reforma o legislacion nueva, solo puede ser
para perfeccionar la vigente, adecuandola a nuevas circunstancias
historicas, pero siempre en el marco constitucional y a tono con
los convenios y tratados internacionales suscritos por Nicaragua.
No obstante, es una voluntad expresa de estos ONGs contribuir a
fortalecer y consolidar el Estado de Derecho, y en particular
apoyar la modernizacion de la legislacion que los rige, siempre en
el espiritu de la pluralidad y el caracter participativo y
representativo de la democracia consagrada en la Constitucion.
Por todo lo cual, los suscritos ONGs proponen:
PRIMERO:
Solicitar a la Honorable Asamblea Nacional el rechazo del Proyecto
de Ley de Reforma a la Ley Nº147 Ley General sobre Personas
Juridicas sin fines de lucro.
SEGUNDO:
Hacer un llamado a todos los Organismos No Gubernamentales para que
cumplan las obligaciones establecidas en la Ley Nº147 vigente, para
lo cual esta Comision Juridica considera que es necesario organizar
talleres de capacitacion sobre el alcance y contenido de dicha Ley.
Asimismo, es conveniente a lo inmediato nombrar una delegacion de
los ONGs para que comparezcan al Ministerio de Gobernacion a
solicitar una ampliacion del plazo que vence el 15 de abril para
cumplir con todos los requisitos establecidos por la Ley referida.
TERCERO:
Conformar una Comision Interinstitucional que proceda a efectuar la
revision de la actual legislacion, tanto especial como general, que
rige la actividad de los ONGs.
A tal efecto y para dar participacion todos los sectores
interesados en el tema y a las instituciones estatales
involucradas, tal Comision estaria conformada por representantes
delos Ministerios de Cooperacion Externa, de Gobernacion, de
Finanzas, de Accion Social, de la Asamblea Nacional y de los
Organismos No Gubernamentales.
Esta Comision presentarian en un plazo maximo de seis meses a
partir de su instalacion, las propuestas de leyes reguladoras de
los ONGs, que, una vez consensuadas serian introducidas como
iniciativa de ley a la Asamblea Nacional.
Managua, 7 de abril de 1997_